Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti con istanza di
sospensione per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, con
sede in Aosta, Piazza Deffeyes, n. 1, p. iva e c.f. 80002270074, in
persona del presidente pro tempore, Erik Lavevaz, rappresentata e
difesa nel presente giudizio, in forza di procura in calce al
presente atto, ed in virtu' della deliberazione della Giunta
regionale n. 1183, del 22 settembre 2021, dal prof. avv. Giovanni
Guzzetta (c.f. GZZGNN66E16F158V; tel.: 06 6797976; p.e.c.:
giovanniguzzetta@ordineavvocatiroma.org), presso il cui studio, sito
in Roma, alla via Federico Cesi, n. 72, ha eletto domicilio;
ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, alla via
dei Portoghesi, n. 12; resistente;
con notifica anche:
alla Corte dei conti, in persona del Presidente pro tempore;
per la dichiarazione che non spetta allo Stato esercitare la
funzione giurisdizionale, in relazione ad atti insindacabili dei
consiglieri regionali, e, conseguentemente, che non spetta allo
Stato, e per esso alla Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale
centrale di appello, il potere di adottare la sentenza n. 350/2021,
depositata in data 30 luglio 2021 (doc. n. 1), la quale, in parziale
riforma della sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
per la Valle d'Aosta, n. 5/2018, depositata in data 25 ottobre 2018
(doc. n. 2), ha accertato la responsabilita' amministrativa, con
conseguente condanna per danno erariale, di alcuni consiglieri
regionali della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, con
riferimento all'adozione deliberazione del Consiglio regionale n.
823/XIV, del 23 ottobre 2014 (doc. n. 3), siccome lesiva delle
attribuzioni costituzionali della Regione medesima, avuto riguardo
all'insindacabilita' dei consiglieri suddetti per le opinioni
espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, a mente
dell'art. 24 legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 («Statuto
speciale per la Valle d'Aosta») e, quindi, per l'annullamento della
sentenza della Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale
centrale di appello, n. 350/2021, depositata in data 30 luglio 2021,
nonche' di tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali
o comunque connessi, e, in particolare, per quanto occorrer possa,
della sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Valle d'Aosta, n. 5/2018, depositata in data 25 ottobre 2018.
Fatto
1. Il presente ricorso trae origine dall'esercizio della funzione
giurisdizionale da parte della Corte dei conti, Sezione terza
giurisdizionale di appello, concretatasi nell'adozione della sentenza
meglio indicata in epigrafe, la quale decideva in via definitiva, e
in parziale riforma della pronuncia di primo grado, dell'appello
promosso, tra l'altro, da alcuni consiglieri regionali della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (di seguito, Regione), avverso
la sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Valle d'Aosta, n. 5/2018, depositata in data 25 ottobre 2018,
nell'ambito del giudizio per l'accertamento della responsabilita'
amministrativa dei consiglieri suddetti, e la relativa condanna per
danno erariale, con riferimento, per quanto qui di precipuo
interesse, all'adozione della deliberazione del Consiglio regionale
(di seguito, Consiglio) n. 823/XIV, del 23 ottobre 2014 (di seguito,
deliberazione). Giova ricordare, infatti, come il giudizio
originariamente promosso evocasse la responsabilita' amministrativa,
in relazione anche ad altre deliberazioni, ma sul punto la domanda e'
stata rigettata sia in primo che in secondo grado.
2. La deliberazione veniva assunta, con riferimento al punto
all'ordine del giorno della seduta del Consiglio del 23 ottobre 2014,
recante «Rafforzamento finanziario del Resort e Casino' di
Saint-Vincent. Incarico alla Finaosta S.p.a. di sottoscrivere, in
nome e per conto della Regione, l'aumento di capitale della Casino'
de la Vallee S.p.a. (Approvazione di un ordine del giorno)».
3. Come risulta dal verbale della seduta (doc. n. 3), il
presidente Marco Vierin, «in relazione al dibattito avvenuto (oggetti
n. 820/XIV e n. 821/XIV), invita[va] il Consiglio a procedere alla
votazione della proposta indicata in oggetto e iscritta al punto
33.02 dell'ordine del giorno dell'adunanza, a seguito di un dibattito
svolto in precedenza».
4. Seguivano, pertanto, due deliberazioni. La prima approvava,
all'unanimita' del Consiglio, un ordine del giorno che impegnava la
Giunta regionale nei termini, che si ritiene opportuno riportare qui
integralmente (doc. n. 3):
«Ordine del giorno
IL CONSIGLIO REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA/VALLEE D'AOSTE
Considerata la gravita' della situazione gestionale ed economica
in cui e' stata lasciata precipitare la Casino' de la Vallee S.p.a.,
che, sommando le perdite di esercizio del 2012 (18,6 milioni), del
2013 (21 milioni) e del primo semestre 2014 (8,791 milioni), fa
registrare una perdita di oltre 47 milioni;
Ritenuto che la Casa da gioco possa ancora costituire un volano
per l'economia dell'intera regione, mettendo a profitto gli ingenti
investimenti pubblici che ad essa sono stati destinati negli ultimi
anni;
Preso atto della relazione annuale al Consiglio regionale
sull'andamento della "Casino' de la Vallee S.p.a." e della proposta
di deliberazione concernente "Rafforzamento finanziario del Resort e
Casino' di Saint-Vincent. Incarico alla Finaosta S.p.a. di
sottoscrivere, in nome e per conto della Regione, l'aumento di
capitale del Casino' de la Vallee S.p.a.";
Analizzata la relazione sulla gestione della Casa da gioco al 30
giugno 2014, nella quale l'amministratore unico propone ai propri
azionisti di "procedere senza indugio, alla copertura della perdita
del periodo 1° gennaio 2014 - 30 giugno 2014, di 8,791 milioni di
euro, unitamente alle perdite portate a nuovo di euro 39,708 milioni,
evidenziate nel bilancio intermedio", oltre che di procedere "entro
tempi ragionevolmente brevi" alla ricostituzione del capitale sociale
ad un importo tale da garantire l'ordinaria attivita' aziendale;
Visto il verbale dell'Assemblea ordinaria totalitaria del 22
settembre 2014, nella quale il collegio sindacale invita
l'amministratore a convocare nel piu' breve tempo possibile
l'assemblea straordinaria onde deliberare "le misure necessarie per
garantire l'integrita' del patrimonio e la continuita' aziendale,
tenendo conto dell'avvenuta iscrizione di imposte anticipate non in
aderenza a quanto previsto dai principi contabili".
Ricordate le affermazioni dell'assessore Perron contenute nello
stesso verbale dell'assemblea ordinaria con le quali egli "esprime le
preoccupazioni dell'azionista sulla situazione economica della
societa'";
Valutato come le perdite registrate superino il terzo del
capitale sociale e rendano obbligatoria la ricapitalizzazione della
societa' ai sensi dell'art. 2446 del codice civile;
Vista la richiesta di un aumento di capitale sociale pari a 60
milioni di euro, inoltrata dall'amministratore unico della Casa da
gioco in data 2 ottobre 2014;
Ricordato come da inizio legislatura i gruppi di opposizione
UVP-ALPE-PDSinistraVdA-Movimento 5 Stelle hanno richiesto, sia nei
dibattiti in commissione consiliare che in Consiglio Valle, di porre
la massima attenzione politica alla situazione della Casa da gioco
proponendo nel 2013 di costituire una Commissione speciale e
chiedendo poi, nel marzo 2014, di rimuovere e sostituire
l'amministratore unico e la dirigenza tutta, attraverso una mozione
approvata dal Consiglio;
Sottolineate le funzioni e le responsabilita' dell'amministratore
unico e della dirigenza;
Ricordato che l'amministratore unico e la dirigenza tutta della
Casa da gioco non hanno mai dato corso alle decisioni prese
dall'aula;
Preso atto del Piano economico aziendale 2014-2018 e degli
impegni dell'azienda;
Sottolineata l'attuale difficolta' di integrazione dell'azienda
rispetto al territorio circostante e al tessuto socio-economico,
testimoniato dalle audizioni rese dagli amministratori locali, dalle
parti sociali e dagli operatori turistici della zona, che denunciano
la "concorrenza sleale" del Resort Billia;
Impegna la Giunta regionale a procedere alla costituzione di una
task force politica che, in via straordinaria, affianchi e monitori
l'azione di rilancio della Casa da gioco attraverso l'adozione di
misure che valorizzino gli investimenti fatti e migliorino la
gestione della Casa da gioco, avendo, tra gli altri, come primi
indirizzi non esaustivi ne' limitativi del ruolo della task force
stessa:
1) la conferma della revoca del premio per l'amministratore
unico anche per il 2014 e la riduzione significativa del compenso
dell'amministratore unico e di tutti i dirigenti;
2) la predisposizione di un piano di crescita degli introiti
dettagliato e supportato da valutazioni credibili e sostenibili a
livello finanziario che possano produrre un vero ed effettivo
rilancio dell'azienda e del territorio circostante;
3) prevedere accordi di prospettiva, fermo restando il
rispetto degli accordi in essere, finalizzati ad un recupero di
produttivita' e ad una riduzione dei costi del personale che abbia
effetti strutturali e che riequilibri il rapporto tra reparti
produttivi e personale amministrativo, considerato che i reparti
storici stanno piano piano andando ad esaurimento;
4) la definizione di azioni concrete da porre in atto
immediatamente per garantire un raccordo continuo e costante con il
territorio circostante (amministrazioni comunali, associazioni di
operatori) al fine di favorire l'interazione e le necessarie sinergie
tra il territorio e la Casa da gioco, oltre che le strategie di
rilancio dell'intero comprensorio, evitando la concorrenza sleale nei
confronti delle aziende private locali».
5. Successivamente all'approvazione di tale ordine del giorno, il
Presidente poneva in votazione una «proposta di atto amministrativo
comprensiva dell'emendamento della IV commissione consiliare
permanente» (doc. n. 3).
6. All'esito di votazione per appello nominale, ai sensi degli
articoli 71 e 72 del regolamento interno, il Consiglio approvava il
seguente atto, anch'esso riportato qui integralmente (doc. n. 3):
«IL CONSIGLIO
Richiamati:
la legge regionale 30 novembre 2001, n. 36, con la quale e'
stata costituita, in data 2 dicembre 2002, la societa' "Casino' de la
Vallee S.p.a.", e in particolare l'art. 2 che prevede che solo la
Regione autonoma Valle d'Aosta ed i Comuni della regione interessati
possano essere soci della Casino' de la Vallee S.p.a.;
la legge regionale 23 dicembre 2009, n. 49: "Linee-guida
per l''ottimizzazione ed il rilancio delle strategie di sviluppo
della Casa da gioco e del complesso aziendale Grand Hôtel Billia di
Saint-Vincent. Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001,
n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della
Casa da gioco di Saint-Vincent)" e, in particolare, l'art. 3 che
autorizza l'intervento diretto della Regione al finanziamento degli
investimenti previsti dal piano di sviluppo;
il piano di sviluppo del Casino' de la Vallee di
Saint-Vincent approvato con propria deliberazione n. 509/XIII del 15
aprile 2009, integrato e completato dal piano di sviluppo del
complesso del Grand Hôtel Billia, approvato con propria deliberazione
n. 1330/XIII del 28 luglio 2010;
la legge regionale 16 marzo 2006, n. 7: "Nuove disposizioni
concernenti la societa' finanziaria regionale Finaosta S.p.a.
Abrogazione della legge regionale 28 giugno 1982, n. 16" e, in
particolare, gli articoli 6 e 11 di disciplina degli interventi in
gestione speciale;
Ricordato che la Casino' de la Vallee S.p.a. e' partecipata
direttamente dalla Regione e dal Comune di Saint-Vincent, per una
quota pari, rispettivamente, al 99,91% e allo 0,09%;
Richiamata la deliberazione della Giunta regionale n. 1465 del 20
luglio 2012 con la quale la societa' Finaosta S.p.a. e' stata
incaricata, in gestione speciale, ai sensi dell'art. 6 della legge
regionale n. 7/2006, di perfezionare e di stipulare due operazioni di
mutuo di 50.000.000 di euro ciascuna. La prima operazione tra
Finaosta S.p.a. e Compagnia Valdostana delle Acque - CVA S.p.a. per
il reperimento dei fondi necessari al finanziamento della seconda
operazione: tra Casino' de la Vallee S.p.a. e Finaosta S.p.a. per il
finanziamento di parte del piano di sviluppo, ad un tasso di
interesse fisso del 6,00%, rideterminato al 3,28% con deliberazione
della Giunta regionale n. 1125 dell'8 agosto 2014, con decorrenza 1°
luglio 2014;
Richiamata la deliberazione della Giunta regionale n. 1527 del 20
settembre 2013 con la quale la societa' Finaosta S.p.a. e' stata
incaricata, in gestione speciale, ai sensi dell'art. 6 della legge
regionale n. 7/2006, di perfezionare e di stipulare, con la Casino'
de la Vallee S.p.a., un'operazione di mutuo chirografario per un
importo di euro 10.000.000 ad un tasso di interesse fisso pari a
complessivi 6,04%, rideterminato al 3,28% con la predetta DGR
1125/2014 e con la medesima decorrenza;
Considerata la necessita' di proporre un piano di rafforzamento
patrimoniale del Resort & Casino' di Saint-Vincent, consistente in un
aumento di capitale di 60.000.000 di euro della Casino' de la Vallee
S.p.a., da sottoscriversi da parte della Regione, finalizzato per
30.000.000 al rimborso parziale del mutuo della stessa societa' con
la Finaosta S.p.a. di cui alla deliberazione della Giunta regionale
n. 1465 del 20 luglio 2012;
Richiamata la nota prot. n. 193 del 2 ottobre 2014 con la quale
l'amministratore unico della Casino' de la Vallee S.p.a. ha
sottoposto all'Amministrazione regionale il piano a cinque anni del
Resort & Casino' di Saint-Vincent sviluppato tenendo conto
dell'ipotesi di aumento di capitale di 60.000.000;
Ritenuto di procedere all'aumento di capitale della Casino' de la
Vallee S.p.a., per un importo di 60.000.000 di euro con addebito al
fondo in gestione speciale presso la Finaosta S.p.a. di cui all'art.
6 della legge regionale n. 7/2006 incaricando Finaosta S.p.a. con
apposito mandato a sottoscrivere, in nome e per conto della Regione,
l'aumento di capitale della Casino' de la Vallee S.p.a.;
Ritenuto altresi' che i 30.000.000 che saranno versati dalla
Casino' de la Vallee S.p.a. alla Finaosta S.p.a. a rimborso del mutuo
in essere saranno utilizzati, per pari importo, per il rimborso
parziale del mutuo che la Finaosta S.p.a. ha in essere con la
societa' Compagnia Valdostana delle Acque - CVA S.p.a.;
Richiamato l'art. 32 della legge regionale 10 aprile 1997, n. 12:
"Regime dei beni della Regione autonoma Valle d'Aosta", che assegna
al Consiglio regionale la competenza per la sottoscrizione a titolo
di aumento di capitale di partecipazioni superiori al cinquanta per
cento;
Richiamata, infine, la propria deliberazione n. 949/XIII del 17
dicembre 2009 con la quale e' stato approvato lo Statuto della
Casino' de la Vallee S.p.a. attualmente in vigore;
Ricordato che la richiamata legge regionale n. 36/2001 all'art.
1, comma 2, prevede che le modifiche dello Statuto della societa'
Casino' de la Vallee S.p.a. siano approvate dal Consiglio regionale;
Ritenuto, pertanto, necessario adeguare il contenuto dell'art. 5
dello Statuto della Casino' de la Vallee S.p.a. in relazione alla
modificazione da apportare al capitale sociale;
Richiamata la deliberazione della Giunta regionale n. 2186 in
data 31 dicembre 2013 concernente l'approvazione del bilancio di
gestione per il triennio 2014/2016 con attribuzione alle strutture
dirigenziali di quote di bilancio e degli obiettivi gestionali
correlati, del bilancio di cassa per l'anno 2014 e di disposizioni
applicative;
Visto il parere favorevole di legittimita' rilasciato dal
coordinatore del Dipartimento bilancio, finanze e patrimonio, ai
sensi dell'art. 4, comma 3, della legge regionale 23 luglio 2010, n.
22, sulla proposta della presente deliberazione;
Visto il parere della IV Commissione consiliare permanente;
Con l'emendamento della IV Commissione consiliare permanente.
Procedutosi a votazione per appello nominale, a cura del
consigliere segretario Laniece, ai sensi dell'art. 72 del regolamento
interno, con il seguente risultato della votazione:
consiglieri presenti: trentacinque;
consiglieri votanti: venti;
astenuti: quindici;
favorevoli: diciotto;
contrari: due;
I consiglieri si sono cosi' espressi: Baccega Mauro: favorevole -
Bertin Alberto: astenuto - Bertschy Luigi: astenuto - Bianchi Luca:
favorevole - Borrello Stefano: favorevole - Certan Chantal: astenuta
- Chatrian Albert: astenuto - Cognetta Roberto: contrario - Donzel
Raimondo: astenuto - Fabbri Nello: astenuto - Farcoz Joël: favorevole
- Ferrero Stefano: contrario - Follien David: favorevole - Fontana
Carmela: astenuta - Fosson Antonio: favorevole - Gerandin Elso:
astenuto - Grosjean Vincenzo: astenuto - Guichardaz Jean-Pierre:
astenuto - Isabellon Giuseppe: favorevole - La Torre Leonardo:
favorevole - Laniece Andre': favorevole - Marguerettaz Aurelio:
favorevole - Marquis Pierluigi: favorevole - Morelli Patrizia:
astenuta - Nogara Alessandro: astenuto - Peaquin Marilena: favorevole
- Perron Ego: favorevole - Restano Claudio: favorevole - Pini Emily:
favorevole - Rollandin Augusto: favorevole - Roscio Fabrizio:
astenuto - Rosset Andrea: astenuto - Testolin Renzo: favorevole -
Vierin Laurent: astenuto - Vierin Marco: favorevole.
Delibera
1) di approvare il piano di rafforzamento patrimoniale del
Resort & Casino' di Saint-Vincent, consistente in un aumento di
capitale di 60.000.000 di euro della Casino' de la Vallee S.p.a.;
2) di incaricare Finaosta S.p.a. con apposito mandato a
sottoscrivere, in nome e per conto della Regione autonoma Valle
d'Aosta, l'aumento di capitale della Casino' de la Vallee S.p.a., per
un importo massimo di 60.000.000 di euro addebitandone l'onere, per
pari importo, al fondo in gestione speciale presso la stessa Finaosta
S.p.a. di cui all'art. 6 della legge regionale n. 7/2006;
3) di finalizzare un importo pari a 30.000.000 di euro
dell'aumento di capitale di cui al punto 2 del presente deliberato al
rimborso parziale del mutuo che la Casino' de la Vallee S.p.a. ha in
essere nei confronti di Finaosta S.p.a., ai sensi della deliberazione
della giunta regionale n. 1465 del 20 luglio 2012;
4) di incaricare Finaosta S.p.a. di rimborsare con l'importo
di 30.000.000 di euro ricevuti dalla Casino' de la Vallee S.p.a. il
mutuo che la stessa Finaosta S.p.a. ha con la societa' Compagnia
Valdostana delle Acque - CVA S.p.a.;
5) di approvare la modifica dell'art. 5 dello Statuto della
Casino' de la Vallee S.p.a., approvato con propria deliberazione n.
949/XIII del 17 dicembre 2009, adeguandone l'importo del capitale
sociale e il numero delle azioni ordinarie».
7. Dal collegamento tra i due atti, pertanto, affiora come la
seconda deliberazione (di aumento di capitale) si inquadrasse in una
scelta di indirizzo politico, testimoniata, per l'appunto, dal
connesso ordine del giorno, rivolto alla Giunta regionale, per il
complessivo rilancio dell'attivita' del Casino' di Saint-Vincent.
8. Con atto di citazione depositato in data 18 gennaio 2018,
iscritto al n. 798 del registro di segreteria, la Procura regionale
dava avvio, dinanzi alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Valle d'Aosta, a un giudizio di responsabilita', nei confronti di
una pluralita' di amministratori e funzionari regionali, tra i quali
anche i consiglieri regionali che avevano approvato la deliberazione
suddetta.
9. Il giudizio di primo grado si concludeva con la condanna dei
consiglieri regionali al risarcimento del danno erariale,
quantificato nell'ordine di euro 30 milioni. In proposito, la Corte
dei conti, Sezione giurisdizionale per la Valle d'Aosta - pur
premettendo che «gli Amministratori regionali e lo stesso
Coordinatore del settore bilancio abbiano, nel dichiarato scopo di
perseguire finalita' pubblicistiche, interpretato il quadro di
riferimento, comprensivo della legge istitutiva della societa', nel
senso di favorire ogni possibile azione di supporto del progetto di
rilancio e di sostentamento del Casino'», e pur riconoscendo che, ai
sensi della disciplina vigente (cfr. art. 3 legge regionale 23
dicembre 2009, n. 49), «fosse possibile finanziare il Casino' anche
attraverso la gestione speciale di Finaosta» (la Finanziaria
regionale menzionata nelle motivazioni della deliberazione) (doc. n.
2, p. 56) - concludeva che «il quadro normativo di riferimento si
prestasse a diverse interpretazioni», tanto da «far escludere ogni
intento doloso in ordine alle decisioni assunte dai convenuti», ma
«rimanendo a loro carico il profilo della colpa grave connesso ad una
valutazione di contesto che si e' rivelata manifestamente errata sia
nei presupposti che nelle scelte che ne sono derivate» (doc. n. 2, p.
56). In particolare, a parere della Sezione giurisdizionale
regionale, i convenuti avevano ignorato i «segnali di debolezza
finanziaria della Societa' (gestore del Casino'), al limite della
decozione», che «erano gia' ampiamente conosciuti sia dal decisore
politico che dalla struttura amministrativa della Regione» (doc. n.
2, p. 57). Altrettanto rilevante, ai fini del decisum, veniva
considerata la «circostanza che la stessa Regione aveva gia' ricevuto
report significativi sulle problematiche finanziarie che
attanagliavano la Societa', tanto da poter far ritenere che i
progetti di investimento si basassero su valutazioni ottimistiche e
su scenari di difficile verosimiglianza» (doc. n. 2, p. 57). La
sentenza cosi' concludeva in punto di responsabilita': «In buona
sostanza gli amministratori regionali e lo stesso coordinatore del
bilancio hanno posto in essere scelte di finanziamento in contrasto
con i principi di economicita', efficienza ed efficacia dell'azione
pubblica che si sono risolte in danno erariale (...) avendo
colposamente trascurato tutti gli indicatori e i segnali di
irreversibile crisi che provenivano dalle analisi svolte sulla
situazione economica della Societa'» (doc. n. 2, p. 57).
10. A seguito di numerosi appelli, sia da parte della Procura
regionale che degli altri soccombenti, si pronunciava la Corte dei
conti, sezione terza giurisdizionale centrale di appello, la quale,
in parziale riforma della decisione di primo grado, in ordine alla
quantificazione del danno (ridotto a euro 16 milioni), confermava
l'impianto motivazionale della medesima e i presupposti della
condanna, sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo. In
particolare, dopo aver ripercorso le vicende storiche della
disciplina relativa al Casino' di Saint Vincent, la Corte dei conti,
sezione terza giurisdizionale centrale di appello, evidenziava come,
anche in forza del contenuto dell'ordine del giorno approvato con la
deliberazione, non si potesse dubitare della consapevolezza, da parte
del decisore pubblico, della grave situazione finanziaria della Casa
da gioco. Secondo la Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale
centrale di appello, infatti, «(l)'esame del testo della delibera
approvata dal Consiglio regionale e gli elementi sopra richiamati
evidenziano che la situazione di grave difficolta' finanziaria della
societa' era nota a tutti i consiglieri che hanno scelto la via della
ricapitalizzazione mentre avrebbero potuto e dovuto valutare altre
soluzioni e possibilita', che non hanno preso in considerazione.
Osserva il Collegio che e' errato sostenere che la ricapitalizzazione
fosse imposta dall'art. 2446 del codice civile e che, quindi, fosse
obbligata. L'opzione deliberata, infatti, era alternativa,
quantomeno, alla messa in liquidazione della societa' e alla cessione
da parte della Regione del ramo aziendale a terzi imprenditori o alla
concessione dell'attivita' della gestione della Casa da gioco e del
complesso immobiliare a terzi soggetti (come era avvenuto al momento
dell'istituzione della Casa da gioco nel 1946)» (doc. n. 1, p. 92).
Aggiuntivamente, la decisione affermava: «E' indubbio, che la mancata
verifica di soluzioni alternative in una situazione nella quale nel
2012 e nel 2013 erano gia' stati erogati finanziamenti per 40 milioni
di euro senza che si registrasse alcun miglioramento (nel 2012
perdite per 18,6 milioni, nel 2013 perdite per 21 milioni e nel primo
semestre 2014 perdite per 8,791 milioni, per un complessivo importo
superiore ai 47 milioni di euro), ha comportato che l'aumento del
capitale sociale sia avvenuto in violazione dei parametri di
efficienza ed economicita' dell'azione amministrativa, considerata la
ingiustificata dispersione di risorse pubbliche, in assenza di
specifiche valutazioni sulle possibili soluzioni alternative o
sull'adozione di specifici interventi di risanamento» (doc. n. 1, p.
92). E ancora: «L'illiceita' del comportamento dei Consiglieri
regionali e' acclarata anche a prescindere dalla violazione di
specifiche disposizioni normative che regolavano, al momento
dell'adozione della delibera, la possibilita' di mantenere
partecipazioni societarie attinenti alla "produzione di beni e di
servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle
proprie finalita' istituzionali" (art. 3, comma 27 e segg., legge 24
dicembre 2007, n. 244), e le condizioni alle quali era possibile
disporre aumenti di capitale in presenza di reiterate perdite di
esercizio (art. 6, comma 19, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122). Peraltro, trattandosi
di norme imperative di finanza pubblica, i principi stabiliti dalle
disposizioni richiamate erano applicabili anche alle regioni a
statuto speciale, quale e' la Regione autonoma Valle d'Aosta.
Tuttavia, nel caso di specie, il comportamento illecito dei
consiglieri regionali e' pienamente ravvisabile a prescindere dalla
violazione di esse posto che la scelta di disporre l'aumento di
capitale e' stata effettuata in violazione dei principi di
economicita', efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, con
conseguente inutile dispersione delle risorse regionali, indirizzate
ad uno scopo privo di utilita' per l'ente» (doc. n. 1, p. 93).
11. In questa sede, riveste particolare importanza il profilo,
esaminato da entrambe le pronunce menzionate, inerente all'eccezione
di difetto assoluto di giurisdizione, quanto all'insindacabilita' dei
voti dati dai consiglieri regionali, in sede di adozione della
deliberazione, in virtu' della guarentigia approntata dall'art.
24 legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 («Statuto speciale per
la Valle d'Aosta»: di seguito, Statuto), il quale, con formulazione
del tutto sovrapponibile a quella contenuta nell'art. 122, comma 4,
Cost., cosi' recita: «I consiglieri regionali non possono essere
perseguiti per le opinioni espresse o i voti dati nell'esercizio
delle loro funzioni».
12. Sul punto, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Valle d'Aosta, argomentava che «(p)er il collegio (...) questa tesi
non appare convincente, posto che, secondo la giurisprudenza
costituzionale (cfr. Corte costituzionale 337/2009; 200/2008;
392/1999; 289/1997; 69/1985; 70/1985) (...) l'ambito di estensione
dell'insindacabilita' di cui agli art. 68 e 122 Cost. e alla
previsione dello Statuto speciale della Regione e' idonea a coprire
"le funzioni amministrative attribuite al Consiglio regionale in via
immediata ed esclusiva dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato.
Non sono, per contro, coperte dall'immunita' eventuali altre funzioni
amministrative attribuite al Consiglio dalla normativa regionale"»
(doc. n. 2, p. 51). Inoltre, citando implicitamente (a quanto e' dato
di comprendere) Corte costituzionale, sentenza n. 337 del 2009, il
giudice di prime cure precisava: «In generale va distinta dall'area
insindacabile, riferita alle funzioni legislative, di indirizzo
politico e di controllo, di autoorganizzazione interna, nonche' a
quelle aggiuntive determinate dal legislatore nazionale, un'area
invece pienamente sindacabile, costituita dalle altre e diverse
funzioni amministrative, determinate dalle varie fonti regionali.
Ancora di recente si e' chiarito sul punto, con un ragionamento
valevole anche per le regioni ad autonomia speciale, che nessuna
fonte regionale potrebbe introdurre nuove cause di esenzione dalla
responsabilita' penale, civile o amministrativa, trattandosi di
materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.» (doc. n. 2,
p. 51).
13. Dal canto suo, la Corte dei conti, sezione terza
giurisdizionale centrale di appello, si esprimeva in termini
sostanzialmente analoghi: «Non risulta alcuna norma di esenzione
dalla responsabilita' amministrativa in favore dei consiglieri
regionali, come precisato anche dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale secondo cui "una volta affermata la piena estensione
della giurisdizione contabile nei confronti degli apparati regionali
e provinciali, una esenzione da questa in favore di specifici organi
della regione e delle province, vale a dire dei consigli,
costituirebbe una eccezione, la quale dovrebbe trovare fondamento in
norme costituzionali ...., che invece non sussistono. Non e'
possibile, come questa Corte ha gia' piu' volte affermato,
considerare estesa ai Consigli regionali la deroga, rispetto alla
generale sottoposizione alla giurisdizione contabile, che si e'
ritenuto operare, per ragioni storiche e di salvaguardia della piena
autonomia costituzionale degli organi supremi, nei confronti delle
Camere parlamentari, della Presidenza della Repubblica e della Corte
costituzionale (sentenza n. 110 del 1970, sentenza n. 129 del 1981).
Le assemblee elettive delle regioni non sono infatti parificabili
alle assemblee parlamentari; i consigli regionali godono bensi', in
base alla Costituzione (art. 122, quarto comma), di talune
prerogative analoghe a quelle tradizionalmente riconosciute al
Parlamento, ma, al di fuori di queste espresse previsioni, non
possono essere assimilati ad esso, quanto meno ai fini della
estensione di una disciplina che si presenta essa stessa come
eccezionale e derogatoria (si veda anche sentenza n. 81 del
1975)"(Corte costituzionale 25 luglio 2001, n. 297)» (doc. n. 1, p.
61). Il giudice d'appello rammentava, altresi', che «(i)l giudice
delle leggi ha sottolineato che l'autonomia organizzativa e contabile
del Consiglio regionale, tutelata dall'ordinamento, non puo'
annoverare al suo interno un'esenzione da responsabilita', posto che
la posizione di membro del citato consesso "non puo' implicare di per
se' che l'amministrazione consiliare sfugga alla disciplina generale,
prevista dalle leggi dello Stato, in ordine ai controlli
giurisdizionali" (Corte costituzionale 25 luglio 2001, n. 297. Negli
stessi termini: Corte costituzionale, 9 maggio 2019, n. 43)» (doc. n.
1, pagine 61-62). Veniva menzionata, infine, la giurisprudenza della
Corte di cassazione, e la distinzione in essa contemplata, «fra
attivita' tutelate dall'art. 122, comma 4, della Costituzione, da
individuarsi in quelle attinenti alla formulazione dell'indirizzo
politico poiche' "l'evocata prerogativa d'insindacabilita' -
testualmente riferita alle opinioni espresse e ai voti dati
nell'esercizio delle funzioni di rappresentanza politica del
consiglio regionale" da quelle di carattere gestionale in relazione
alle quali e' consentita l'attivita' giurisdizionale contabile (Cass.
civ. sez. un., 31 ottobre 2014, n. 23257; id, 15 settembre 2020, n.
19171)» (doc. n. 1, p. 62). Tutto cio', in quanto, «(l)a guarentigia
di cui alla citata disposizione costituzionale, in quanto deroga alla
regola generale della giurisdizione, non mira ad assicurare una
posizione di privilegio ai consiglieri regionali, ma a preservare da
interferenze e condizionamenti esterni delle determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio
regionale e non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente
all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese (Cass. civ., sez. un.,
17 aprile 2019, n. 10772)». In conclusione, per il giudice d'appello,
«nella fattispecie oggetto di giudizio, non e' stata censurata
l'attivita' politica dei consiglieri regionali, di per se'
insindacabile, ma il comportamento che ha condotto all'adozione di un
atto amministrativo (la delibera n. 823 del 23 ottobre 2014) con il
quale e' stata perfezionata una precisa e determinata scelta
gestionale. In altri termini, la delibera contestata aveva natura di
atto politico di indirizzo generale ed astratto, che avrebbe
comportato la previsione di insindacabilita' dell'art. 122, comma 4,
Cost., ma configurava un atto concreto e gestionale, finalizzato alla
tutela di uno specifico interesse e, quindi, come tale sottoposto
alla verifica giurisdizionale» (doc. n. 1, pagine 62-63).
14. Preme rimarcare, sempre in punto di fatto che, tanto poco la
società-Casa da gioco versava nella situazione di «decozione»
adombrata dal giudice contabile, che la medesima e' stata ammessa,
con provvedimento del Tribunale di Aosta, a una procedura di
concordato preventivo.
In limine
La Regione non ignora che, alla stregua della disciplina di rango
costituzionale e ordinario, cosi' come elucidata dalla giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte, le regioni speciali, e quindi anche
l'odierna ricorrente, non sono in generale sottratte ai poteri
spettanti alla Corte dei conti.
Cio' vale, in particolare, con riferimento, da un lato, ai poteri
di controllo che trovano il proprio fondamento nell'art. 100, comma 2
Cost. e, dall'altro, a quelli giurisdizionali di cui all'art. 103,
comma 2 Cost.
A proposito dei primi, peraltro, va segnalato che questi sono
andati intensificandosi nel corso degli anni, soprattutto in
considerazione delle esigenze di tutela degli equilibri di bilancio,
di coordinamento della finanza pubblica e di rispetto dei vincoli
discendenti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
E' dunque ormai da ritenersi pacifico che la Corte dei conti
eserciti un controllo sulla gestione finanziaria delle
amministrazioni pubbliche, comprese le regioni speciali, in quanto
anch'esse rientranti tra gli «enti che costituiscono, nel loro
insieme, la finanza pubblica allargata» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 39 del 2014; nello stesso senso, cfr., ex plurimis, Corte
costituzionale, sentenze numeri 219, 60 del 2013, 198 del 2012, 179
del 2007, 267 del 2006, 29 del 1995).
Si tratta, oltretutto, di controlli piuttosto penetranti, che
possono sboccare anche in provvedimenti a carattere lato sensu
sanzionatorio.
Si veda, ad esempio, il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con
modificazioni, con legge 7 dicembre 2012, n. 213, il cui art. 1
(rubricato: «Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti
al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni»), prevede, tra
l'altro, che «(l)e sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle
regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale,
con le modalita' e secondo le procedure di cui all'art. 1, commi 166
e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del
rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilita'
interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della Costituzione, della
sostenibilita' dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarita'
suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti. I bilanci preventivi annuali e
pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono
trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione» (art.
1, comma 3); verificando «altresi' che i rendiconti delle regioni
tengano conto anche delle partecipazioni in societa' controllate e
alle quali e' affidata la gestione di servizi pubblici per la
collettivita' regionale e di servizi strumentali alla regione (...)»
(art. 1, comma 4).
Sul piano sanzionatorio, al comma 7 del citato art. 1 si
stabilisce che «(n)ell'ambito della verifica di cui ai commi 3 e 4,
l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari,
della mancata copertura di spese, della violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarita' della gestione finanziaria o
del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilita'
interno comporta per le amministrazioni interessate l'obbligo di
adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito
della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere
le irregolarita' e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali
provvedimenti sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni
dal ricevimento. Qualora la regione non provveda alla trasmissione
dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di
controllo dia esito negativo, e' preclusa l'attuazione dei programmi
di spesa per i quali e' stata accertata la mancata copertura o
l'insussistenza della relativa sostenibilita' finanziaria».
Nessuna delle attribuzioni appena menzionate viene in gioco nella
vicenda de qua, che attiene all'esercizio di funzioni
giurisdizionali, in materia di responsabilita' amministrativa e danno
erariale.
Nondimeno, e in via liminare, deve essere avvertito come, benche'
la condanna comminata ai consiglieri regionali sia stata motivata,
sulla base della asserita negligente sottovalutazione da parte dei
convenuti circa «le notizie e gli indicatori che segnalavano lo stato
di sostanziale decozione dell'azienda Casino'» (doc. n. 1, p. 97, in
richiamo alla sentenza di primo grado) - con la conseguenza che «la
scelta di disporre l'aumento di capitale e' stata effettuata in
violazione dei principi di economicita', efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa, con conseguente inutile dispersione delle
risorse regionali, indirizzate ad uno scopo privo di utilita' per
l'ente» (doc. n. 1, p. 93) -, ne' prima, ne' dopo la vicenda in
questione vi sia stato alcun rilievo in sede di controllo ad opera
della competente sezione regionale. E, tantomeno, l'attivazione dei
meccanismi di allerta e di successiva sanzione, pur concepiti dalle
rafforzate competenze di controllo della Corte dei conti.
Le doglianze sollevate in questa sede dalla Regione, pertanto, si
appuntano sul pregiudizio a carico delle proprie attribuzioni
costituzionali, con riferimento al procedimento giurisdizionale di
accertamento della responsabilita' dei consiglieri regionali,
nell'adozione della deliberazione.
Detto altrimenti, la Regione contesta non gia' l'astratta
sussistenza, sul piano oggettivo, della giurisdizione della Corte dei
conti, in tema di responsabilita' per danno erariale degli
amministratori regionali, inclusi quelli delle regioni speciali (cfr.
Corte costituzionale, sentenze numeri 337 del 2009, 292 del 2001),
quanto la possibilita' di sindacare, in quella sede, un'attivita' - e
l'atto nel quale essa si e' tradotta - che, sebbene non formalmente
legislativa, e' stata svolta per il tramite del voto reso da una
maggioranza di consiglieri regionali, le cui prerogative di autonomia
e di indipendenza sono presidiate dall'art. 24 dello Statuto,
allorche', entro certi limiti, assicura, per l'appunto,
l'insindacabilita' delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni.
In definitiva, il profilo portato all'esame di codesta ecc.ma
Corte e' quello afferente ai limiti soggettivi del giudizio di
responsabilita' per danno erariale, con riferimento agli atti dei
consiglieri regionali. Limiti che sono, per cosi' dire, speculari
all'ampiezza del perimetro della guarentigia proclamata dall'art. 24
dello Statuto.
Con il presente atto, dunque, la Regione ricorre dinanzi a
codesta ecc.ma Corte avverso la sentenza meglio indicata in epigrafe,
e tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali, o
comunque connessi, perche' lesivi delle proprie attribuzioni
costituzionali, e, segnatamente, della prerogativa sancita dall'art.
24 dello Statuto, chiedendone l'annullamento, per i seguenti motivi
di
Diritto
1. In rito: sull'ammissibilita' del ricorso.
In via pregiudiziale, la Regione ribadisce la piena
ammissibilita' del presente ricorso.
In primo luogo, dal punto di vista soggettivo, e' ampiamente
acquisito, nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che il
conflitto intersoggettivo possa riguardare anche la menomazione della
prerogativa dell'insindacabilita' facente capo ai consiglieri
regionali (cfr., ex plurimis, Corte costituzionale, sentenza n. 43
del 2019, secondo cui «l'immunita' consiliare di cui al quarto comma
dell'art. 122 Cost. puo' esser fatta valere dalla regione ricorrente
anche con riferimento a chi non e' piu' consigliere regionale o
presidente dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, ma
tale era al momento dell'adozione delle delibere in questione, cosi'
come questa Corte ha gia' ritenuto per i membri del Parlamento con
riferimento all'immunita' parlamentare di cui all'art. 68, primo
comma, Cost. (sentenza n. 252 del 1999)»).
A livello oggettivo, poi, e' assolutamente pacifica la
sindacabilita', in sede di conflitto intersoggettivo, anche di atti
di natura giurisdizionale, in quanto lesivi delle attribuzioni
costituzionali riconosciute alle regioni.
Anche di recente, infatti, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
chiarire che «(i)n disparte la possibilita' che l'atto oggetto del
conflitto possa essere altresi' impugnato in sede giurisdizionale,
quel che rileva e' (...) il tono costituzionale del conflitto stesso,
il quale sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione
qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n. 87 del 2015 e n. 52 del
2013)»; sicche', «(q)uando (...) oggetto di ricorso siano sentenze o
altri atti giurisdizionali, il conflitto intersoggettivo e'
costantemente ritenuto ammissibile, in presenza delle anzidette
condizioni, anche laddove l'atto sia non definitivo e altresi'
contestualmente impugnato in sede giurisdizionale (di recente,
sentenze n. 259 e n. 57 del 2019, n. 2 del 2018 e n. 260 del 2016)»
(cosi', ex plurimis, Corte costituzionale, sentenza n. 22 del 2020).
In questa prospettiva, codesta ecc.ma Corte ha puntualizzato,
altresi', che «gli atti giurisdizionali possono essere posti alla
base di un conflitto di attribuzione tra enti, purche', pero', il
conflitto non si risolva in un mezzo improprio di censura del modo di
esercizio della funzione giurisdizionale, valendo contro gli errori
in iudicando i consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali
delle diverse giurisdizioni e non potendo il conflitto
surrettiziamente trasformarsi in un ulteriore grado di giudizio
avente portata generale (ex plurimis, sentenze n. 107 del 2015, n.
252 del 2013, n. 81 e n. 72 del 2012, n. 130 del 2009, n. 195, n. 150
e n. 2 del 2007, n. 326 e n. 276 del 2003, n. 27 del 1999, n. 175 e
n. 99 del 1991, n. 285 del 1990, n. 70 del 1985, n. 183 del 1981, n.
289 del 1974 e n. 110 del 1970)» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 224 del 2019).
In buona sostanza, l'ammissibilita' del conflitto intersoggettivo
da atti giurisdizionali, e' condizionata dalla sussistenza del tono
costituzionale, nonche' dall'esigenza che il ricorso non si risolva
in uno strumento atipico di impugnazione.
Di qui, la piena ammissibilita' anche del presente ricorso,
attraverso il quale, per l'appunto, la Regione non intende affatto
criticare il modo di esercizio della funzione giurisdizionale da
parte della Corte dei conti, bensi' l'esistenza stessa di quel
potere, attesa la peculiare garanzia assegnata ai consiglieri
regionali dall'art. 24 dello Statuto.
2. Nel merito: a) la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte in
materia di insindacabilita' dei consiglieri regionali.
Nel merito, e' necessario dare conto, preliminarmente, della
copiosa giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, in tema di
insindacabilita' dei consiglieri regionali, sia con riferimento alle
regioni ordinarie (cfr. art. 122, comma 4, Cost.) che a quelle
speciali: giurisprudenza la quale ha, tra l'altro, delineato i
confini della giurisdizione ordinaria e speciale, in relazione alle
opinioni espresse e ai voti dati dai consiglieri stessi
nell'esercizio delle loro funzioni.
In particolare, posso considerarsi ormai consolidati i seguenti
principi:
1. L'insindacabilita' prevista per i membri del Parlamento
(cfr. art. 68 Cost.) e per i consiglieri regionali (cfr. 122, comma
4, Cost., nonche' le specifiche disposizioni degli Statuti speciali,
tra cui l'art. 24 dello Statuto valdostano), al di la' delle singole
formulazioni, copre qualsiasi responsabilita', e non solo quella
penale (in tal senso, cfr. Corte costituzionale, sentenze numeri 265
del 1997, 129 del 1996, 1150 del 1988).
2. Ad avviso di codesta ecc.ma Corte, «(l)'affermazione
dell'insindacabilita' delle opinioni e dei voti dei consiglieri
regionali nell'esercizio della funzione di organizzazione interna
dell'organo non fa che sviluppare coerentemente il parallelismo con
le guarentigie dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68, primo
comma, Cost. in relazione al nucleo essenziale comune e
caratterizzante delle funzioni degli organi "rappresentativi" dello
Stato e delle regioni: accanto alla funzione primaria, quella
legislativa, ed alla funzione d'indirizzo politico e di controllo, la
funzione di autoorganizzazione interna, pacificamente riconosciuta al
Consiglio regionale al pari che ai due rami del Parlamento» (cosi',
Corte costituzionale, sentenza n. 69 del 1985). Dunque, il fondamento
costituzionale della «guarentigia "delle opinioni espresse e dei voti
dati" dai consiglieri regionali, nel sistema costituzionale, trae
fondamento e trova il suo ambito in un determinato modello di
funzioni dei consigli regionali, ritenuto meritevole e bisognoso
della tutela privilegiata apprestata dall'art. 122, quarto comma,
Cost.. L'esonero da responsabilita' dei componenti dell'organo (sulla
scia di consolidate giustificazioni dell'immunita' parlamentare) e'
vista funzionale alla tutela delle piu' elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi
garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero
processo di formazione della volonta' politica.» (cosi', Corte
costituzionale, sentenza n. 69 del 1985). Essa, quindi, «non mira ad
assicurare una posizione di privilegio ai consiglieri regionali, ma a
preservare da interferenze e condizionamenti esterni delle
determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale (ex plurimis, sentenze n. 195 del
2007, n. 392 e n. 391 del 1999)» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 332 del 2011). Piuttosto, «(l)a giustificazione razionale
della guarentigia poggia (...) sulla corrispondenza fra il livello
costituzionale della guarentigia stessa, ed il livello costituzionale
del tipo di funzioni il cui esercizio si e' eccezionalmente ritenuto
opportuno sottrarre al controllo giudiziario. Quello che la
Costituzione ha inteso proteggere, con disposizioni derogatorie
rispetto al comune regime di responsabilita', e' un modello
funzionale che essa stessa ha delineato ed appunto percio' ha potuto
valutare meritevole dell'eccezionale protezione» (cosi', Corte
costituzionale, sentenza n. 69 del 1985).
3. A differenza di quanto prescritto per la garanzia
apprestata dall'art. 68 Cost. per i membri delle Camere,
l'insindacabilita' dei consiglieri regionali non e' pero' assoluta.
Essa incontra specifici limiti, atteso il diverso statuto
costituzionale del Parlamento rispetto agli organi legislativi
regionali. Come insegnato da codesta ecc.ma Corte, infatti: «Per una
adeguata interpretazione dell'immunita' sancita dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione, occorre confrontare tale norma con le piu'
ampie guarentigie concesse ai membri del Parlamento dall'art. 68
della Carta. Al fine di tutelare la piena indipendenza del
Parlamento, in relazione all'altissima funzione ad esso riservata, la
Costituzione stabilisce che nessun membro del Parlamento puo' esser
sottoposto a procedimento penale ne' esser privato della liberta'
personale senza autorizzazione della Camera cui appartiene (art. 68,
secondo e terzo comma, Cost.). All'ulteriore scopo di rendere
pienamente libere le discussioni che si svolgono nelle Camere, per il
soddisfacimento del superiore interesse pubblico connessovi, i
parlamentari non sono responsabili per le opinioni espresse e per i
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni (art. 68, primo comma,
Cost.). Siffatte eccezionali deroghe all'attuazione della funzione
giurisdizionale, considerate necessarie a salvaguardia dell'esercizio
delle funzioni sovrane spettanti al Parlamento, risultano legittime
in quanto sancite dalla Costituzione. Le attribuzioni dei consigli
regionali si inquadrano, invece, nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di
sovranita'. Cosi' il legislatore costituente ha previsto all'art.
122, quarto comma, Cost., la non responsabilita' dei consiglieri
regionali per le opinioni espresse ed i voti dati nell'esercizio
delle loro funzioni. Le attribuzioni del Consiglio regionale sono in
parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte dalle altre
fonti normative cui la prima rinvia: spiccano tra esse la funzione
legislativa e di indirizzo politico. La irresponsabilita' in esame
comprende quindi certamente le opinioni ed i voti manifestati
nell'esercizio delle funzioni spettanti al Consiglio» (cosi', Corte
costituzionale, sentenza n. 81 del 1975; sulla distinzione della
posizione costituzionale del Parlamento rispetto ai consigli
regionali, anche ai fini del regime di insindacabilita', cfr. pure
Corte costituzionale, sentenze numeri 39 del 2014, 337 del 2009, 292
del 2001).
4. La parzialmente diversa finalita' di tali garanzie per i
consiglieri regionali, non implica, pero', come appena visto, che
l'insindacabilita' sia loro assicurata solo nell'esercizio della
funzione legislativa, riferendosi invece l'art. 122, comma 4, Cost.,
anche alle «altre funzioni» svolte, a norma dell'art. 121, comma 2,
Cost. («Vero e' che, come per il Parlamento, cosi' per i consigli
regionali le funzioni costituzionalmente previste non si esauriscono
in quella legislativa. Accanto alla potesta' legislativa,
d'indirizzo, di controllo e regolamentare riservate alle regioni, il
Consiglio regionale esercita (art. 121, secondo comma, Cost.) "le
altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi". (...).
E' questo il modello funzionale, che la disposizione sull'immunita'
ha per presupposto sistematico, nel senso che con la guarentigia in
esame si e' voluto garantire il libero esercizio delle funzioni
tipiche ed esclusive riservate al Consiglio regionale,
differenziando, per questo, la posizione dei consiglieri regionali da
quella dei componenti di tutti gli altri organi investiti di funzioni
ovviamente diverse»: cosi', Corte costituzionale, sentenza n. 69 del
1985). Lo stesso si deve dire, peraltro, per l'insindacabilita' ex
art. 24 dello Statuto, dal momento che, in base al successivo art.
26, il Consiglio regionale esercita, oltre alle «funzioni normative
di competenza della Regione», anche le «altre» attribuite dallo
Statuto medesimo e dalle leggi dello Stato.
5. In quest'ottica, la Corte costituzionale, se, da un lato,
ha affermato come «la forma amministrativa», che talvolta connota le
deliberazioni consiliari, di per se', «non valga ad escludere
l'irresponsabilita' di coloro che le adottarono nell'esercizio di
competenze spettanti al Consiglio» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 81 del 1975), dall'altro ha precisato che «
(n'ampliamento della portata dell'immunita' risultante
dall'ampliamento, rispetto al modello costituzionale, delle funzioni
riservate al Consiglio regionale puo' essere operato, ove consentito,
soltanto con legge dello Stato, perche' soltanto il legislatore
statale puo' assicurare, come e' costituzionalmente necessario,
un'uguale protezione ai consiglieri di tutte le Regioni
nell'esercizio delle medesime funzioni e perche' soltanto una sua
scelta sarebbe conforme al principio di legalita' che regge
compiutamente il sistema Penale» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 69 del 1985).
6. Corollario di tale giurisprudenza e', dunque, che, al di
fuori dell'esercizio di funzioni legislative, la valutazione se gli
altri atti del Consiglio regionale rientrino nella sfera di
insindacabilita' garantita, non dipende da un criterio meramente
formale (l'essere, l'atto adottato, amministrativo o meno), ma dal
fondamento della funzione concretamente esercitata: «Questa Corte
osserva a tal proposito che, senza alcun dubbio, l'insindacabilita'
dei deputati regionali concerne qualsivoglia funzione loro conferita
dalla Costituzione e dalle fonti normative cui essa rinvia,
quand'anche essa assuma «forma amministrativa» (sentenza n. 81 del
1975), poiche' «il criterio di delimitazione dell'immunita'
consiliare non sta nella forma amministrativa degli atti [...],
bensi' nella fonte attributiva delle funzioni stesse. Sono coperte
dall'immunita' le funzioni amministrative attribuite al Consiglio
regionale in via immediata ed esclusiva dalla Costituzione e da leggi
dello Stato. Non sono, per contro, coperte dall'immunita' eventuali
altre funzioni amministrative, attribuite al Consiglio dalla
normativa regionale» (sentenza n. 69 del 1985)» (cosi', Corte
costituzionale, sentenza n. 337 del 2009).
In altri termini, l'accertamento da compiersi attiene non ad una
disamina formale ("Non rileva invece la «forma amministrativa» che
connota le deliberazioni consiliari, nel senso che cio' non esclude
l'immunita' consiliare": cosi', Corte costituzionale, sentenza n. 43
del 2019), ma ad un esame sostanziale sulla "riconducibilita'", o
meno, delle funzioni esercitate a quelle coperte
dall'insindacabilita' (cfr., Corte costituzionale, sentenze numeri
337 del 2009, 289 del 1997).
Peraltro, nella verifica della linea di confine tra atti
sindacabili e non, codesta Ecc. ma Corte ha messo in risalto la
necessita' di una valutazione di ragionevolezza, nel senso che
l'irresponsabilita' «non copre gli atti non riconducibili
ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese»
(cosi', Corte costituzionale, sentenza n. 289 del 1997).
7. E' appena il caso di osservare, sulla scorta della
giurisprudenza di codesta Ecc. ma Corte, come il predetto criterio
sostanzialistico valga solo per gli atti non legislativi, risultando
viceversa pacifico che, allorche' il Consiglio regionale eserciti le
proprie competenze nella forma della legge, i consiglieri non siano
comunque chiamati a rispondere per le opinioni espresse e i voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni. In questa direzione, milita la
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte., secondo la quale, per le
delibere legislative, torna «a prevalere il criterio formale
dell'imputazione dell'atto» (cosi', Corte - sentenza n. 43 del 2019,
richiamando Corte costituzionale, sentenza n. 100 del 1986). Ad
analoghe conclusioni, sia detto per inciso, si deve giungere anche
per le cc. dd. leggi-provvedimento regionali - quali certamente sono,
ad esempio, quelle che dispongono la costituzione o l'aumento di
capitale di una societa' a partecipazione pubblica (cfr Corte
costituzionale, sentenza n. 18 del 2013) - sulla cui ammissibilita' -
salvo che la legge statale lo vieti espressamente - codesta Ecc. ma
Corte si e' da tempo pronunciata in senso favorevole (cfr., ad
esempio, Corte costituzionale, sentenza n. 20 del 2012: «In linea
generale, la Corte ha ritenuto, anche con riguardo alla sfera di
competenza delle Regioni, che «nessuna disposizione costituzionale
(...) comporta una riserva agli organi amministrativi o "esecutivi"
degli atti a contenuto particolare e concreto» (ex plurimis, sentenza
n. 143 del 1989; in precedenza, sentenza n. 20 del 1956), benche'
abbia precisato che le leggi provvedimento debbono soggiacere «ad un
rigoroso scrutinio di legittimita' costituzionale per il pericolo di
disparita' di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e
derogatorio» (ex plurimis, sentenza n. 202 del 1997)"; in
particolare, «(n)el vigore della revisione della Parte II del Titolo
V della Costituzione, si e' aggiunto che legittimamente la legge
dello Stato, nell'esercizio di una competenza che le e' riservata in
via esclusiva, puo' vietare che la funzione amministrativa regionale
venga esercitata in via legislativa (sentenze n. 44 del 2010, n. 271
e n. 250 del 2008; ordinanza n. 405 del 2008)».
8. Per quel che concerne le funzioni direttamente
riconducibili alla Costituzione o allo Statuto speciale, sicuramente
attratte sotto l'ombrello dell'insindacabilita', codesta Ecc. ma
Corte ha identificato, oltre al caso, come detto, di esercizio di
funzione legislativa, anche le ipotesi di esercizio di: a) funzione
d'indirizzo politico; b) funzione di controllo, c) funzione di
auto-organizzazione interna.
3. (Segue): b) la speciale posizione ordinamentale del Casino' di
Saint Vincent e il suo regime giuridico.
Per poter adeguatamente apprezzare il merito del presente
ricorso, occorre ricostruire, inoltre, la posizione ordinamentale del
Casino' di Saint Vincent e il suo regime giuridico.
E' noto come i presupposti per l'apertura di una Casa da gioco
nel territorio della Valle d'Aosta risiedano nella legislazione
nazionale, che abilita la Regione, in deroga ai generali divieti
penali, a consentire l'esercizio del gioco d'azzardo nel Comune di
Saint Vin.
Come ricordato anche da codesta Ecc. ma Corte, nella sentenza n.
152 del 1985, infatti, gia' la sentenza 7 dicembre 1963 delle Sezioni
Unite Penali della Corte di cassazione riconobbe che «le leggi
sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta 29 luglio 1949, n.
486 e 29 novembre 1955, n. 1179 contenevano implicitamente il
riconoscimento della liceita' dell'esercizio della casa da gioco (e
cio' perche' i bilanci regionali, in cui erano indicate anche le
entrate relative alla concessione del casino', costituivano la
premessa indispensabile, recepita in quelle leggi che determinavano
il contributo dello Stato alle finanze regionali, essendo questo
vincolato nel suo ammontare ai bisogni della Regione)».
Sempre codesta Ecc. ma Corte, nella sentenza n. 152 del 1985, ha
evidenziato che l'art. 2, legge 6 dicembre 1971, n. 1065, recante
«Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta»
(con formula poi integralmente ripetuta dall'art. 1, legge 26
novembre 1981, n. 690, intitolata «Revisione dell'ordinamento
finanziario della regione Valle d'Aosta»), «indica tra le entrate
proprie della Regione le "entrate di diritto pubblico, comunque
denominate, derivanti da concessioni od appalti". E questa
disposizione, come si evince dai lavori preparatori, nel parlare di
appalti, non puo' essere interpretata che nel senso di riferirsi ai
proventi della gestione del casino'. La norma che autorizza la
Regione a gestire la casa da gioco, quindi, non e' piu' implicita, ma
si desume in via di interpretazione da una apposita disposizione,
che, anche se inserita in una legge finanziaria, ha natura
sostanziale introducendo una deroga all'art. 718 del codice penale.
Questa interpretazione, del resto, costituisce la "norma vivente"
nell'ordinamento, essendo quella accolta dalla giurisprudenza ed
avendo costituito la base del comportamento della P.A., che ha sempre
operato nel presupposto della legittima esistenza della casa da
gioco».
E' opportuno, a questo proposito, sottolineare non solo l'ovvia
circostanza che l'attivita' del Casino' di Saint Vincent sia
qualificata come assolutamente lecita, ma che essa e' stata ritenuta
strumentale alla provvista di entrate di diritto pubblico nell'ambito
dell'assetto finanziario della Regione.
In particolare, come segnalato dalla menzionata giurisprudenza di
codesta Ecc.ma Corte, andando a compone le entrate del bilancio
regionale (in una misura pari al 10% degli incassi), gli introiti del
Casino' di Saint Vincent concorrevano (e concorrono) anche alla
definizione del contributo statale alle finanze regionali.
Tanto piu' che, con riferimento al proprio ordinamento
finanziario, la Regione, ancorche' speciale, non dispone, come
risaputo, di assoluta autonomia in siffatta materia, dovendo il
regime delle entrate di diritto pubblico essere oggetto del
procedimento collaborativo previsto per i decreti di attuazione dello
statuto, ai sensi dell'art. 48-bis del medesimo (sul punto, cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 133 del 2010).
Di conseguenza, le scelte relative al destino della Casa da
gioco, rifluiscono, fatalmente, sulla provvista finanziaria
regionale, senza che, ad esempio, in caso di liquidazione della
medesima, la Regione possa compensare le mancate entrate
predisponendo autonomamente altri strumenti di fiscalita'. E' appena
il caso di ricordare, a tal proposito, come, essendo commisurate agli
incassi, le entrate siano state sempre capaci di assicurare alla
Regione una provvista tutt'altro che trascurabile, anche nei periodi
di maggiore difficolta' finanziaria.
Emerge, pertanto, un profilo di assoluta specialita' che
distingue la policy regionale relativa al Casino' di Saint Vincent,
da tutte le attivita' di produzione di servizi promosse direttamente
o indirettamente dalla Regione stessa nel perseguimento dei propri
fini istituzionali.
La peculiarita' consiste, in particolare, da un lato, nella
circostanza che si tratta di un servizio che non potrebbe essere
offerto sul libero mercato, stante la generale illiceita' penale
(salvo deroga legislativa) del gioco d'azzardo, e, dall'altro, nel
fine perseguito, che e' quello di fornire alla Regione una specifica
fonte di finanziamento del proprio bilancio nell'ambito del piu'
generale ordinamento finanziario, il quale costituisce il fondamento
operativo per l'esercizio della propria autonomia costituzionale.
Quanto al regime giuridico, la Casa da gioco opera, praticamente,
dalla costituzione della Regione, che ha provveduto alla sua
istituzione con decreto del Consiglio regionale n. 241/3, in data 3
aprile 1946. La sua gestione e' stata affidata, dapprima ad un
soggetto concessionario, in seguito ad una amministrazione
straordinaria (cfr. legge regionale 21 dicembre 1993, n. 88) e dal
2001 (cfr. legge regionale 30 novembre 2001, n. 36) alla societa'
«Casino' de la Vallee S.p.A.», a totale capitale pubblico, con la
previsione che solo la Regione e i Comuni ubicati al suo interno
potessero acquisire la qualita' di soci dell'organismo al quale era
affidata la gestione della Casa da gioco (art. 2). In un secondo
tempo, alla societa' e' stata affidata dalla Regione anche la
gestione del complesso immobiliare «Grand Hotel Billia di
Saint-Vincent», mediante il conferimento del patrimonio immobiliare
della societa' che, in precedenza, aveva in uso la struttura.
Allo scopo di definire compiti, attivita' e modalita' di
intervento della Regione nel settore della Casa da gioco e
dell'annesso complesso immobiliare, e' stata approvata la legge
regionale 23 dicembre 2009, n. 49, recante «Linee-guida per
l'ottimizzazione ed il rilancio delle strategie di sviluppo della
Casa da gioco e del complesso aziendale Grand Hotel Billia di
Saint-Vincent. Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001,
n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della
Casa da gioco di Saint-Vincent)».
Nel dettaglio, l'art. 2 della legge suddetta (non impugnata dallo
Stato) ha previsto, per l'anno 2010, un aumento di capitale, pari a
euro 98.000.000.
Inoltre, l'art. 3 ha stabilito che la Regione possa intervenire
per il finanziamento degli investimenti disposti da un apposito piano
di sviluppo (approvato dal Consiglio), attraverso trasferimenti a
Casino' de la Vallee S.p.A, la cui entita' e' determinata annualmente
con la legge finanziaria, tenuto conto della programmazione
finanziaria approvata dal Consiglio.
Successivamente, a seguito della dichiarazione di apertura di una
procedura di concordato preventivo da parte del Tribunale d'Aosta,
l'art. 1 ,legge regionale 4 luglio 2019, n. 8, ha statuito che «i
crediti residui, per capitale e interessi, quantificati nel piano
concordatario in euro 48.088.055,08, derivanti dai contratti di mutuo
stipulati in favore della predetta societa' per il tramite di
Finaosta S.p.A. per il finanziamento del piano di investimenti
relativi alla ristrutturazione della Casa da gioco e del Grand Hotel
Billia di Saint-Vincent, ai sensi della legge regionale 23 dicembre
2009, n. 49 (Linee-guida per l'ottimizzazione ed il rilancio delle
strategie di sviluppo della Casa da gioco e del complesso aziendale
Grand Hotel Billia di Saint-Vincent. Modificazioni alla legge
regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per
azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent) , e
autorizzati, quanto a euro 50.000.000, con deliberazione della Giunta
regionale n. 1465 del 20 luglio 2012, quanto a euro 10.000.000, con
deliberazione della Giunta regionale n. 1527 in data 20 settembre
2013 e, quanto a euro 20.000.000, con deliberazione della Giunta
regionale n. 1856 del 10 dicembre 2015, sono convertiti,
condizionatamente all'omologazione del concordato preventivo ai sensi
dell'art. 180 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della iquidazione coatta amministrativa), in apporto
patrimoniale a fronte della sottoscrizione, da parte di Finaosta
S.p.A., in nome e per conto della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, di uno strumento finanziario partecipativo
(SFP), emesso da Casino' de la Vallee S.p.A., ai sensi dell'art.
2346, ultimo comma, del codice civile, previa approvazione delle
modificazioni dello statuto sociale e del regolamento del predetto
SFP di cui agli allegati A e B alla presente legge, da parte
dell'assemblea straordinaria dei soci».
Anche la legge regionale 4 luglio 2019, n. 8 - cosi' come la
legge regionale 23 dicembre 2009, n. 49 -peraltro, non e' mai stata
impugnata dallo Stato in contestazione della legittimita' delle
scelte normative ivi contenute.
A conclusione di questo breve excursus, possono compiersi alcune
valutazioni rilevanti ai fini del presente ricorso.
La prima attiene, lo si ripete, allo specialissimo ruolo svolto
dall'attivita' del Casino' di Saint Vincent nell'ambito delle vicende
dell'autonomia valdostana sia sotto il profilo della realizzazione
«dell'interesse pubblico prioritario dello sviluppo economico,
turistico ed occupazionale della Valle d'Aosta» (art. 3, legge
regionale 30 novembre 2001, n. 36), sia quale strumento per il
procacciamento di entrate pubbliche al di fuori degli ordinari
meccanismi impositivi previsti dalla legislazione generale. Appare
cioe' evidente che il settore di policy relativo al destino del
Casino' di Saint Vincent, non costituisca un ambito secondario
dell'attivita' regionale, ma rilevi con riferimento alla politica
generale della Regione.
La seconda considerazione attiene alla circostanza che, quanto
alla modalita' degli interventi relativi alla disciplina della Casa
da gioco, e' chiara la fungibilita' degli strumenti utilizzati per
operare identiche o analoghe tipologie di interventi. Basti pensare,
ad esempio, che, a fronte della previsione di cui all'art. 1, comma
2, legge regionale 30 novembre 2001, n. 36, secondo cui «lo statuto
della Casino' de la Vallee S.p.A. e ogni successiva modificazione
sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale», la legge
regionale 4 luglio 2019, n. 8, provvede essa stessa ad operare
direttamente una modifica del medesimo statuto.
Sotto altro profilo, ancor piu' rilevante, in considerazione
dell'oggetto della deliberazione che avrebbe fondato la
responsabilita' amministrativa dei consiglieri regionali, si deve
constatare come operazioni di aumento del capitale sociale (e di
intervento sull'assetto finanziario della Casa da gioco: si pensi, da
ultimo, alla legge regionale 4 luglio 2019, n. 8) siano state
disposte sia, appunto, mediante la deliberazione de qua, ma anche in
forza di atti legislativi, come nel caso dell'art. 2, legge regionale
23 dicembre 2009, n. 49. A ben guardare, anzi, il fatto che l'aumento
di capitale di cui all'art. 2 legge regionale 23 dicembre 2009, n.
49, sia stato disposto in un tempo successivo all'entrata in vigore
dell'art. 32, comma 3, legge regionale 10 aprile 1997, n. 12 - il
quale ha attribuito al Consiglio la competenza per la sottoscrizione,
a titolo di aumento di capitale, per partecipazioni superiori al
cinquanta per cento, e sulla cui base, pertanto, e' stata adottata la
deliberazione in parola -, certifica, anche sul piano empirico,
l'assoluta fungibilita' delle forme decisionali - «legislativa», da
un lato, «amministrativa», dall'altro nella disponibilita' del
Consiglio medesimo.
Ebbene, alla luce delle riflessioni che precedono, appare
quantomeno problematico, nel caso di specie, applicare meccanicamente
il criterio, pur astrattamente lineare, elaborato dalla
giurisprudenza di codesta Ecc. ma Corte, per accertare l'avvenuta
lesione delle attribuzioni regionali, costituzionalmente garantite,
rispetto alla configurabilita' della giurisdizione del giudice
contabile. Si tratta invece, a tacer d'altro, di applicare quel
criterio di «ragionevolezza», quanto alla riconducibilita' della
deliberazione «all'autonomia regionale e alle esigenze ad essa
sottese», enunciato, come visto supra al paragrafo n. 2, proprio da
codesta Ecc. ma Corte (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 289 del
1997).
Nelle circostanze teste' descritte, infatti, escludere
l'insindacabilita' dei consiglieri regionali - allorche' sono
intervenuti nella forma amministrativa della deliberazione
consiliare, darebbe luogo a un'insanabile contraddizione tra le
premesse secondo cui la valutazione dell'insindacabilita' degli atti
amministrativi debba essere compiuta sulla base di valutazioni
sostanzialistiche (la riconducibilita', o meno, alle funzioni
riconosciute al Consiglio regionale dalla Costituzione e dalle leggi
statali) e la conclusione secondo cui la legittima scelta di una
certa forma (la legge) piuttosto che di un'altra (l'atto
amministrativo) da parte dello stesso organo, a parita' di contenuto
sostanziale della deliberazione, possa condurre, sotto il profilo
soggettivo, a differenti esiti in termini di applicabilita' del
regime dell'insindacabilita'.
Cio', infatti, e' quanto avvenuto con riferimento ai due aumenti
di capitale della Societa' che gestisce il Casino', prima con legge
regionale 23 dicembre 2009, n. 49 - la quale, lo si ribadisce, non e'
mai stata impugnata dallo Stato dinanzi a codesta Ecc. ma Corte - e
poi con la deliberazione di cui si discorre.
Ne' si puo' dire che, trattandosi di ipotesi astrattamente
differenti, e' proprio tale diversita' a giustificare un diverso
trattamento della responsabilita'. Al contrario, proprio in ragione
dell'approccio sostanzialistico valorizzato dalla giurisprudenza di
codesta Ecc. ma Corte, e' al concreto contenuto dell'atto, alla sua
natura funzionale e alla sua finalita', che si deve fare riferimento.
Parimenti, non si puo' sostenere che il mancato accertamento
della responsabilita' produrrebbe «effetti deleteri», dal momento che
priverebbe lo Stato del recupero di somme a titolo di danno. Come
tutte le ipotesi di «scriminanti», infatti, il concretarsi della
condotta astrattamente e asseritamente illecita (e la conseguente
astratta possibilita' di determinazione di «danno») non ha alcuna
rilevanza, in ordine all'imputazione della relativa responsabilita'.
D'altra parte, gli asseriti «effetti deleteri» della
deliberazione - peraltro, del tutto indimostrati, alla luce delle
vicende successive della Casa da gioco, ben avrebbero potuto essere
evidenziati in sede di controllo sulla gestione finanziaria della
Regione e delle sue partecipate, nell'ambito dell'attivita'
istituzionale della Corte dei conti, cio' che, come ricordato supra,
non e' avvenuto (non e' da escludere, peraltro, che proprio tale
circostanza possa aver ingenerato, in punto di merito, anche un
legittimo affidamento nei consiglieri regionali sulla legittimita'
dei vari interventi compiuti negli anni).
Infine, non puo' essere trascurata, in un'ottica prognostica,
l'incidenza di un'interpretazione formalistica dell'area
dell'insindacabilita', sull'attivita' futura dei Consigli regionali,
non solo per il condizionamento della relativa autonomia e
indipendenza, ma anche perche' indurrebbe, verosimilmente, ad
accentuare il ricorso allo strumento legislativo, per avere la
certezza che scelte di rilevante impatto economico e politico non
espongano i loro membri al rischio di responsabilita', nel caso di
adozione delle medesime deliberazioni con atti di natura diversa. Si
cadrebbe, insomma, in una sorta di «legislazione difensiva», o,
comunque, in una reticenza nell'assunzione delle responsabilita' di
direzione politica, in contraddizione proprio con la funzione di
garanzia tradizionalmente rivestita dalla prerogativa
dell'insindacabilita', e con l'autonomia costituzionale dei Consigli
regionali.
4. (Segue): c) la deliberazione del Consiglio regionale come atto
di indirizzo politico e la lesione della guarentigia di cui all'art.
24 dello Statuto ad opera della sentenza della Corte dei conti,
Sezione Terza Giurisdizionale Centrale di Appello.
In questa cornice, quindi, e' possibile cogliere la natura della
deliberazione come atto di indirizzo politico, e, conseguentemente,
la menomazione inferta alla prerogativa ex art. 24 dello statuto, per
mano della sentenza della Corte dei conti, Sezione Terza
Giurisdizionale Centrale di Appello.
Sul punto, invero, la Corte dei conti, Sezione Terza
Giurisdizionale Centrale di Appello, ha tratteggiato la distinzione
tra attivita' politica (insindacabile) e attivita' di concreta
gestione (sindacabile), rimarcando che «la delibera contestata non
aveva natura di atto politico di indirizzo generale ed astratto, che
avrebbe comportato la previsione di insindacabilita' dell'art. 122,
comma 4, della Costituzione, ma configurava un atto concreto e
gestionale, finalizzato alla tutela di uno specifico interesse e,
quindi, come tale sottoposto alla verifica giurisdizionale» (doc. n.
1, p. 63).
Le conclusioni cui e' pervenuta la Corte dei conti, Sezione Terza
Giurisdizionale Centrale di Appello, non convincono sotto un duplice
profilo, in astratto e in concreto.
Non appare infatti corretto ritenere che la nozione di «atto di
indirizzo politico», fatta propria dal giudice contabile,
nell'elaborare la predetta distinzione, coincida esclusivamente con
gli atti (e gli indirizzi) di carattere generale ed astratto. Cio'
vale sia con riferimento all'attivita' legislativa (risultando ormai
acquisita nel nostro ordinamento l'ammissibilita' di leggi ne'
generali, ne' astratte, quali, ad esempio, le cc. dd.
leggi-provvedimento, tra cui possono senz'altro rientrare, lo si
rammenta ancora una volta, quelle che dispongono l'aumento di
capitale di una societa' a partecipazione pubblica: cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 18 del 2013), sia in ordine all'attivita'
non legislativa (si pensi alla nomina di un assessore, la quale
peraltro, pur essendo una scelta politica, non e' interamente
sottratta al sindacato giurisdizionale: cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 81 del 2012; o, piu' di recente, alla delibera con cui il
Consiglio dei Ministri ha negato l'apertura delle trattative per la
stipulazione dell'intesa di cui all'art. 8, comma 3, della
Costituzione: cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 52 del 2016).
Da questo angolo visuale, allora, sembra piu' corretto ritenere
che l'atto di indirizzo politico sia quello attraverso il quale si
identificano le scelte qualificanti per la direzione di una comunita'
politica. Scelte che potrebbero astrattamente non essere totalmente
libere nel fine (si pensi alle leggi che danno attuazione a norme
costituzionali programmatiche) ne' necessariamente generali e
astratte (si pensi alla legge di amnistia che certamente esprime una
scelta di indirizzo politico), ma il cui nucleo decisionale esprime
comunque una amplissima discrezionalita' insuscettibile di essere
positivamente parametrata ad una precedente scelta rispetto alla
quale essa si ponga come atto di sostanziale esecuzione.
Ora, per tornare al caso di specie, basta considerare quanto
espressamente prospettato dalla Corte dei conti, Sezione Terza
Giurisdizionale Centrale di Appello, per comprendere la latitudine di
scelta cui il Consiglio fosse di fronte.
Gia' nella parte in fatto del presente ricorso, si e' anticipato
come la Corte dei conti, Sezione Terza Giurisdizionale Centrale di
Appello. abbia addebitato ai consiglieri regionali, traendone la
conseguenza della relativa responsabilita', di aver, dinanzi a una
situazione di «grave difficolta' finanziaria», «scelto la via della
ricapitalizzazione mentre avrebbero potuto e dovuto valutare altre
soluzioni e possibilita', che non hanno preso in considerazione.
Osserva il Collegio che e' errato sostenere che la ricapitalizzazione
fosse imposta dall'art. 2446 del codice civile e che, quindi, fosse
obbligata. L'opzione deliberata, infatti, era alternativa,
quantomeno, alla messa in liquidazione della societa' e alla cessione
da parte della Regione del ramo aziendale a terzi imprenditori o alla
concessione dell'attivita' della gestione della Casa da gioco e del
complesso immobiliare a terzi soggetti (come era avvenuto al momento
dell'istituzione della Casa da Gioco nel 1946)» (doc. n. 1, p. 92).
In ultima analisi, il sindacato della Corte dei conti, Sezione
Terza Giurisdizionale Centrale di Appello, si e' concentrato, proprio
ed esattamente, sul processo deliberativo che ha portato
all'assunzione di una certa decisione piuttosto che di un'altra, e
sul come e' stato in concreto valutato dai consiglieri regionali il
modo di soddisfare l'interesse pubblico.
E' sufficiente, dunque, porre mente alle alternative ventilate
dal giudice contabile (messa in liquidazione; cessione di ramo
aziendale a terzi imprenditori; concessione dell'intera attivita' a
soggetti terzi), per comprendere che tutte le decisioni prospettate
difficilmente avrebbero potuto essere ricondotte ad atti di mera
gestione. Esse implicavano infatti valutazioni al piu' alto livello
dell'interesse regionale, di ordine eminentemente
politico-strategico, in rapporto al contingente indirizzo politico,
riguardo al soddisfacimento dell'interesse pubblico (in particolare,
con riferimento alle proprie politiche di entrata e all'esigenza di
assicurare al medesimo la provvista di risorse pubbliche). Tra
l'altro, su un piano meramente fattuale, non e' privo di significato
- a definitiva smentita della tesi perorata dal giudice contabile,
circa la presunta arbitrarieta' e/o irragionevolezza delle scelte
compiute dal Consiglio - che la deliberazione abbia in realta'
garantito la continuita' della Società-Casa da Gioco, preludio alla
sua successiva ammissione - come visto supra nella parte in fatto del
presente ricorso - a una procedura di concordato preventivo.
In ogni caso, questo e' il punto fondamentale. Tutti gli atti dei
pubblici poteri (legislativi, amministrativi, altro) costituiscono (o
dovrebbero costituire, quando non patologicamente distorte)
espressione di una valutazione e cura dell'interesse pubblico: la
differenza fondamentale tra le varie funzioni esercitate nel
perseguimento di tale interesse si colloca in punto di ampiezza di
valutazione rimessa all'organo decidente in ordine
all'identificazione di tale interesse ed ai conseguenti strumenti per
perseguirlo.
Se si muove da queste premesse, nessuna perplessita' e' lecito
nutrire quanto alla piena operativita' della garanzia di cui all'art.
24 dello Statuto, avuto riguardo anche alla deliberazione in esame,
mediante la quale i consiglieri regionali si sono resi partecipi,
«nei limiti previsti dallo statuto, delle scelte strategiche che
connotano l'indirizzo politico regionale, conformemente alla natura,
che le e' propria, di organo legislativo, dotato di "autonomia
politica" (sentenza n. 66 del 1964)» (cosi', Corte costituzionale,
sentenza n. 337 del 2009).
In effetti, attese le implicazioni conseguenti alle scelte
possibili (enucleate dalla stessa Corte dei conti, Sezione terza
giurisdizionale centrale di Appello), e' innegabile che, nella
deliberazione, fossero condensate valutazioni tipicamente ascrivibili
ad atti di indirizzo politico; e, dunque - in accordo con il criterio
sostanzialistico avallato dalla giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte - che la deliberazione, ancorche' atto formalmente
«amministrativo», e, comunque, «non legislativo», fosse, in virtu'
del suo concreto contenuto decisionale, ragionevolmente imputabile a
quell'ambito funzionale certamente assistito dalla prerogativa
fissata dall'art. 24 dello Statuto.
Del resto, in via piu' generale (prescindendo, cioe', dal caso
specifico del Casino' di Saint Vincent), sulla natura non meramente
gestionale di tali scelte (e, correlativamente, sulla loro
riconducibilita' all'area dell'indirizzo politico), appare
chiaramente orientata la stessa giurisprudenza ordinaria e
amministrativa, la quale, sebbene in relazione all'ente comunale,
scolpisce il perimetro delle scelte di indirizzo
politico-amministrativo.
A titolo esemplificativo, si veda Cassazione, sez. un. civ.,
ordinanza 3 novembre 2009, n. 23200, per la quale, «(l)e
deliberazioni con le quali il Comune decide di ridurre la propria
partecipazione azionaria in un'azienda municipale (nella specie,
energetica) trasformata in societa' per azioni, operandone la
privatizzazione ai sensi della legge n. 474 del 1994, e di adottare
modifiche allo statuto della societa' stessa, costituiscono
provvedimenti di natura autoritativa (preliminari e prodromici
rispetto alle successive deliberazioni societarie), espressione della
funzione di indirizzo e di Governo che la normativa (decreto
legislativo n. 267 del 2000) assegna al comune rispetto agli
organismi preposti alla produzione, gestione ed erogazione dei
servizi pubblici di pertinenza del medesimo ente».
Analogamente, si veda Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 23
gennaio 2019, n. 578, secondo cui «la decisione di costituire una
societa' - ma il discorso non puo' non riguardare, ad esempio, anche
il contrarius actus di liquidazione o privatizzazione, n.d.r. -
ovvero di conservare o mantenere una partecipazione societaria, forma
anzitutto oggetto di una valutazione non automatica, ma naturalmente
variabile, perche' di ordine eminentemente politico-strategico in
rapporto al contingente indirizzo politico-amministrativo fatto
responsabilmente proprio - nell'esercizio del potere rappresentativo
- dall'amministrazione pubblica riguardo, in primo luogo, ai «bisogni
della collettivita' di riferimento» che spetta ad essa identificare:
cioe', in rapporto alla necessita' del loro soddisfacimento a mezzo
dell'erogazione di un certo servizio o della produzione e fornitura
di un certo bene» (nello stesso senso, cfr. Consiglio di Stato, sez.
V, sentenza 14 ottobre 2020, n. 6222).
Nel solco delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla
giurisprudenza teste' illustrata, si deve ammettere, tenuto conto dei
presupposti che hanno indotto il Consiglio ad adottare quella
deliberazione, che la determinazione di dare mandato alla Finanziaria
regionale (FINAOSTA) di procedere all'aumento di capitale integrasse
una scelta idonea a influire sul destino della Società-Casa da gioco,
e sulle possibili alternative al suo mantenimento in vita nella forma
giuridica prescelta. L'aumento di capitale, cioe', non identificava
una scelta ordinaria di politica aziendale, e dunque una modalita'
gestionale di perseguire i fini societari, ma un'opzione cruciale per
la sopravvivenza stessa della societa'. Crucialita' dimostrata
proprio dalle alternative prefigurate dalla Corte dei conti, Sezione
terza giurisdizionale centrale di appello, tutte attinenti
all'esistenza stessa della societa', e non alla sua mera gestione.
Tanto piu' che, come visto supra al paragrafo n. 3, nel passato,
alcune delle medesime scelte (istituire una societa' pubblica per la
sua gestione o predispone aumenti di capitale) sono state compiute
nella forma della legge, vale a dire, mediante l'atto che
«paradigmaticamente» esprime l'indirizzo politico dell'ente titolare
della relativa funzione.
E' interessante notare, peraltro, come anche la sentenza di primo
grado, seppure incidentalmente, e con piu' di un lapsus calami, abbia
di fatto riconosciuto la natura della deliberazione come atto di
indirizzo politico: da un lato, quando ha censurato l'operato dei
consiglieri, per aver ignorato i «segnali di debolezza finanziaria
della Societa' (gestore del Casino'), al limite della decozione»,
nonostante che questi fossero «ampiamente conosciuti (...) dal
decisore politico (...)» (doc. n. 2, p. 57); dall'altro, con
riferimento alla posizione del coordinatore del Dipartimento
bilancio, finanze e patrimonio, quanto al parere reso per la
deliberazione di aumento di capitale, nel motivare l'assoluzione
perche', in relazione all'atto suddetto la Procura regionale non
aveva in effetti proposto domanda di condanna, concludendo che tale
circostanza «esime il collegio dalla disamina del quadro normativo di
riferimento e quindi dei poteri dello stesso dott. Bieler che ad
avviso della difesa non includevano alcuna attribuzione atta a
confutare l'indirizzo politico assunto» (doc. n. 2, p. 62).
Ma c'e' di piu'. Che la deliberazione fosse manifestazione di
un'attivita' consiliare volta a compiere scelte strategiche e di
indirizzo politico per la cura di interessi rilevanti della
collettivita', e' testimoniato anche dalla circostanza - anch'essa
anticipata nella parte in fatto del presente ricorso - che, nel
quadro dell'unitaria trattazione del punto all'ordine del giorno
della seduta del 23 ottobre 2014, riguardante il destino della Casa
da gioco, il Consiglio ha mostrato di farsi carico complessivamente
della policy relativa al Casino' di Saint Vincent, adottando
contestualmente, e complementarmente, alla deliberazione stessa un
ordine del giorno (atto sulla cui natura di indirizzo
-politico/controllo non possono esservi dubbi) di impegno della
Giunta regionale per lo svolgimento di una serie di adempimenti
finalizzati ad affrontare in modo sistematico le questioni di Governo
generale di questo asset regionale, al fine di un suo rilancio (in
particolare, in quell'ordine del giorno, si legge che il Consiglio,
«Preso atto della relazione annuale al Consiglio regionale
sull'andamento della «Casino' de la Vallee S.p.a.» e della proposta
di deliberazione concernente «Rafforzamento finanziario del Resort e
Casino' di Saint-Vincent. Incarico alla Finaosta S.p.a. di
sottoscrivere, in nome e per conto della Regione, l'aumento di
capitale del Casino' de la Vallee S.p.a.; (...) impegna la Giunta
regionale a procedere alla costituzione di una Task Force politica
che, in via straordinaria, affianchi e monitori l'azione di rilancio
della Casa da gioco attraverso l'adozione di misure che valorizzino
gli investimenti fatti e migliorino la gestione della Casa da gioco,
avendo, tra gli altri, come primi indirizzi non esaustivi ne'
limitativi del ruolo della Task Force stessa» (doc. n. 3).
E' evidente, pertanto, come la deliberazione si inscrivesse
all'interno di una complessa e articolata iniziativa di policy
pubblica (di cui la deliberazione medesima rappresentava solo un
primo atto emergenziale, in vista di una complessiva strategia di
riqualificazione che avrebbe implicato ulteriori scelte di indirizzo
politico) svolta dal massimo organo politico-rappresentativo della
Regione, per fronteggiare una situazione che richiedeva scelte
rilevanti di responsabilita' politica. Iniziativa, peraltro,
preceduta da un'attivita' istruttoria e dall'esame delle proposte
degli organi di gestione della Società-Casa da gioco, da cui
provenivano anche indicazioni e richieste in ordine alle
determinazioni da assumere (cfr. ancora l'ordine del giorno del
Consiglio rivolto alla Giunta: doc. n. 3), rispetto alla quale
spettava al Consiglio stesso proprio la valutazione delle
implicazioni sul piano dell'interesse pubblico della comunita'
regionale da esso rappresentata.
Infine, non va dimenticato come l'aumento di capitale di euro
60.000.000 non conseguisse automaticamente dalla deliberazione, ma
richiedesse l'intervento della Finanziaria regionale (FINAOSTA), cui
il Consiglio dava mandato affinche' eseguisse l'operazione,
attraverso la gestione speciale di cui agli articoli 6 e 11, legge
regionale 16 marzo 2006, n. 7. Che tale attivita' di attuazione
dell'indirizzo stabilito dal Consiglio non costituisse una mera e
pedissequa esecuzione, residuando in capo alla Societa' un margine
valutativo e gestionale, e' dimostrato dal fatto che il mandato a
sottoscrivere di cui alla deliberazione fosse conferito «per un
importo massimo» di euro 60.000.000.
Istanza di sospensione
In via cautelare, la Regione chiede, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 40, legge 11 marzo 1953, n. 87, che codesta Ecc.ma Corte
voglia disporre la sospensione dell'esecuzione della sentenza meglio
indicata in epigrafe.
Il fumus boni iuris emerge ictu oculi dalle argomentazioni che
precedono.
Per quel che attiene al periculum in mora - ferme restando le
considerazioni, di ordine generale, sviluppate supra al paragrafo n.
3, a proposito delle ricadute, derivanti da un approccio formalistico
nella determinazione della sfera dell'insindacabilita', sulla
qualita' complessiva dell'attivita' espletata dai consigli regionali,
in termini di regressione verso forme di «legislazione difensiva» -
questa difesa ricorda, anzitutto, che, in base all'art. 5, comma 1,
lettera q), legge regionale 7 agosto 2007, n. 20, sono incompatibili
con la carica di consigliere regionale, «coloro che, per fatti
compiuti allorche' erano amministratori o dipendenti della Regione,
sono stati, con sentenza passata in giudicato, dichiarati
responsabili verso la Regione e non hanno ancora estinto il debito».
Dal canto suo, la lettera v) dello stesso art. 5, comma 1, individua,
quale ulteriore situazione di incompatibilita', quella di «coloro
che, avendo un debito liquido ed esigibile verso la Regione, sono
stati legalmente messi in mora».
La verifica della sussistenza di cause di ineleggibilita' e
incompatibilita' e' disciplinata dall'art. 8 della legge citata, il
cui comma 5 prescrive che, «(q)uando vi siano fondati motivi per
ritenere che una causa di ineleggibilita' o di incompatibilita' sia
sopravvenuta all'elezione, il presidente del consiglio regionale,
entro dieci giorni dalla data di accertamento della causa di
ineleggibilita' o di incompatibilita' sopravvenuta, ne da'
contestazione all'interessato con lettera raccomandata con ricevuta
di ritorno e con invito a presentare eventuali controdeduzioni e a
rimuovere le cause di ineleggibilita' o di incompatibilita'
sopravvenute o ad effettuare l'opzione tra la carica consiliare e la
carica o l'ufficio incompatibile ricoperto, entro dieci giorni dalla
data di ricevimento della contestazione».
Il successivo comma 6 puntualizza che «(q)ualora il consigliere
non provveda alla rimozione della causa di ineleggibilita' o di
incompatibilita' sopravvenuta, il Consiglio, entro i dieci giorni
successivi alla scadenza del termine di cui al comma 5, delibera
definitivamente e, ove ritenga sussistente la causa di
ineleggibilita' o di incompatibilita' sopravvenuta, lo dichiara
decaduto (...)».
E' persino intuitiva, in questo scenario, l'esistenza del
periculum in mora, in grado di giustificare la tutela cautelare di
cui all'art. 40, legge 11 marzo 1953, n. 87.
Infatti, quale che sia l'interpretazione concretamente recepita
dal Presidente del consiglio regionale - cui compete l'attivazione
del procedimento descritto dall'art. 8, legge regionale 7 agosto
2007, n. 20 - nella qualificazione della fattispecie di
incompatibilita' (ai sensi, rispettivamente, delle lettera q) o v)
dell'art. 5, comma 1, legge regionale 7 agosto 2007, n. 20), non e'
revocabile in dubbio che sia l'eventuale passaggio in giudicato della
sentenza meglio individuata in epigrafe - a norma degli articoli 177
e 178 decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 - che la
costituzione in mora dei soggetti condannati - gia' compiuta dalla
Regione, in quanto atto preliminare dell'azione di recupero dei
crediti liquidati, cui l'odierna ricorrente e' doverosamente
chiamata, in forza dell'art. 214, decreto legislativo 26 agosto 2016,
n. 174 (docc. nn. 4-9) - siano suscettibili di provocare, in attesa
della definizione nel merito del presente giudizio, la decadenza dei
consiglieri regionali attualmente in carica, reputati responsabili
per danno erariale (6 sui 18 coinvolti nel procedimento dinanzi alla
Corte dei conti), cosi' da compromettere la regolare e genuina
funzionalita' dell'organo costituzionalmente previsto.
Depone, in tal senso, anche la giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte, la' dove ha accolto la domanda di sospensione dell'esecuzione
della sentenza che aveva condannato un deputato della Regione Sicilia
- tra l'altro - all'interdizione dai pubblici uffici, ravvisando, per
l'appunto, «gravi ragioni, inerenti al funzionamento dell'Assemblea
regionale siciliana» (cosi', Corte costituzionale, ordinanza n. 94
del 1980).